난방비 폭탄 사각지대된 지역난방…매년 10만가구 할인 못받아

임대주택 10가구 중 2가구는 감면 혜택 못받아…법적 의무 없어
산자부 '집단에너지 상생협력기금' 조성했지만 실효성은 의문